19-08-2023
Правовой статус Севастополя является предметом разногласий между Россией, которая де-факто его контролирует после Крымского кризиса, и Украиной, позиция которой по состоянию на апрель 2014 года поддерживается большинством стран-членов ООН. В Севастополе расположены военно-морские базы Черноморского флота ВМФ Российской Федерации.
Согласно Конституции Российской Федерации, Севастополь — город федерального значения в составе Российской Федерации. Согласно Конституции Украины, Севастополь является городом со специальным статусом в составе Украины.
После распада Советского Союза Севастополь вошёл в состав Украины и стал городом базирования Черноморских флотов ВМФ России и Украины, сформированных из Черноморского флота ВМФ СССР. В результате событий Крымского кризиса 2014 года, согласно итогам общекрымского референдума от 16 марта 2014 года, на основании Декларации о независимости 17 марта 2014 года была провозглашена независимая и суверенная Республика Крым, с городом Севастополем, имеющим особый статус. Согласно межгосударственному договору о принятии в состав Российской Федерации Республики Крым от 18 марта 2014 года, Севастополь входит в состав Российской Федерации на правах города федерального значения. Референдум и присоединение Крыма и Севастополя к России не признаётся легитимным Украиной и большинством стран-членов ООН, включая страны ЕС и США.
С момента своего основания в 1783 году Севастополь выполнял функции главной базы Черноморского флота. В 1787, спустя четыре года, после основания за Севастополем окончательно был закреплён статус военно-морской базы; органы гражданского управления переместились в Симферополь. Тем самым уже с 1787 года Севастополь был выделен, отделен от местного областного подчинения Таврической области и фактически причислен к военно-морским портам общегосударственного значения, подчиненным непосредственно Санкт-Петербургу. Севастополь представлял собой отдельный административный округ. Управление городом находилось в руках военно-морской администрации, назначаемой непосредственно из Петербурга. Во главе стоял генерал-губернатор, который одновременно являлся и командующим Черноморским флотом[1].
В 1789 году в городе было сформировано портовое управление, в 1804 году — главное управление Черноморского флота, а с назначением адмирала Ушакова начальником флота и порта развернуто большое военно-морское и крепостное фортификационное строительство[1].
Указом Императора Александра I Правительствующему Сенату от 23 февраля 1804 года Севастополю был придан статус «главного военного порта», в который был запрещен вход «купеческим» кораблям. Исключение было сделано только для кораблей, терпящих бедствие или нуждающихся в починке, по окончании которой им предписывалось немедленно оставлять порт. С 30 апреля 1809 года Севастополь был объявлен главной черноморской крепостью и в нём стал подниматься особый крепостной флаг, одинаковый с крепостными флагами имперского значения в Кронштадте, Выборге, Свеаборге[1].
По Парижскому миру 1856 года России было запрещено держать флот в Севастополе, и он до 1871 года был превращен в торговый город и таможенную станцию. В 1871 году, после отмены Парижского мира, царь Александр II подписал указ о восстановлении Севастополя как главного военно-морского порта России на Чёрном море. Но практически фортификационные работы были начаты только в середине 80-х годов XIX века. И лишь в 1890 году повелением царя от 17 мая Севастополь получил статус крепости 3-го класса, а спустя год, 30 апреля 1891 года, в нём вновь был поднят крепостной флаг. Наконец, спустя два года, было формально полностью завершено определение имперского статуса Севастополя как крепости, города и порта: 26 июля 1893 года для него был утвержден особый герб, резко, принципиально отличавшийся от всех других городских гербов тем, что его структура и эмблемы были не городского и тем более не обычного губернского или областного, а явно общегосударственного значения: щит — красного, регального цвета, как и у Москвы, за щитом — два скрещенных золотых якоря, как у крупных портовых городов, например у Петербурга, а в качестве эмблемы — грифон, то есть родовая гербовая эмблема дома Романовых, причем с обратными финифтями (цветом) — у Романовых красный грифон на серебряном поле, а у Севастополя — серебряный грифон на красном поле, что означало особую историческую преемственность, то есть не преемственность биологическую, династическую, или родовую, а преемственность в силу государственной истории, в силу особых военно-исторических государственных связей[1].
С 1921 г. Севастополь в составе Крымской АССР (положение ВЦИК «О Крымской Советской Социалистической Республике» от 8 октября 1921 г).
4 июня 1937 года Севастополь стал городом республиканского подчинения Крымской АССР[2]. В июне 1946 года, после упраздения Крымской АССР[3], Севастополь вошел в состав Крымской области.
В соответствии с Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 октября 1948 года № 761/2 «О выделении города Севастополя в самостоятельный административно-хозяйственный центр»[4] Севастополь де-юре был выведен из состава Крымской области, став городом республиканского подчинения РСФСР со своим особым бюджетом[5]. Но отнесение Севастополя к категории городов республиканского подчинения не было зафиксировано в действовавшей тогда Конституции РСФСР 1937 года, поскольку она не содержала перечня городов республиканского подчинения и вообще статус города республиканского подчинения в то время не был четко определен[6]. Однако, это напрямую не означает, что такие города являлись частью соответствующих областей, поскольку статья 14 тогдашней российской конституции содержала перечень лишь определённых административных единиц (автономных советских социалистических республик, областей, краёв и автономных областей), не называя их субъектами РСФСР, которыми не все из них являлись. В частности, автономные области не были субъектами федерации, поскольку входили в состав краёв (исключением являлась Тувинская автономная область), но при этом присутствовали в статье 14, одновременно с этим, национальные (с 1978 — автономные) округа, также не являвшиеся субъектами (они входили в состав областей и краев), в списке отсутствовали[7][8]. Таким образом, до принятия Конституции РСФСР 1978 года, факт вхождения одной административной единицы в состав другой в Конституции РСФСР не обозначался.
Несмотря на отсутствие в Конституции РСФСР 1937 г. понятия «города республиканского подчинения», из ряда действовавших на момент выделения Севастополя нормативных актов следует, что такие города по статусу были равны автономным республикам, краям и областям. Так, например, в постановлении Совета Народных Комиссаров РСФСР от 23 сентября 1944 г. N 682 «О порядке расходования резервного фонда совета народных комиссаров РСФСР» — говориться «Народные Комиссариаты и ведомства РСФСР, облисполкомы, крайисполкомы, Совнаркомы автономных республик и горисполкомы городов республиканского подчинения могут испрашивать сверхсметные кредиты…» (п.2). В постановлении Совета Министров РСФСР от 22 мая 1947 г. N 389 «Об охране памятников архитектуры» ответственность за охрану памятников возлагается на «Управление по делам архитектуры при Совете Министров РСФСР, областные, краевые исполкомы, горисполкомы городов республиканского (РСФСР) подчинения и Советы Министров автономных республик» (п.2). Таким образом, Севастополь получил статус, который был равен статусу Крымской области[9]. Однако, по неизвестным причинам город де-факто оставался в Крымской области: после 1948 года жители Севастополя продолжали выбирать своих депутатов в Крымский областной совет депутатов трудящихся[10][11] и все структуры Севастополя продолжали подчиняться области (городская милиция — управлению МВД Крымской области, городская система образования — областному управлению просвещения, городское здравоохранение — областному управлению здравоохранения)[12]. Возможно, это было связано с незавершенностью оформления нового особого статуса Cевастополя, равного статусу Крымской области.
Указу Президиума ВС РСФСР от 29 октября 1948 года по Севастополю предшествовало Постановление Совета Министров СССР № 403 от 25 октября 1948 года «О мероприятиях по ускорению восстановления Севастополя», п.8, п/п «а», п.п.57 и 59 которого указывают на то, что в 1948 году Севастополь находился в административно-хозяйственном ведении Совета Министров РСФСР[6] и сопутствовало Постановление Совета Министров РСФСР от 29 октября 1948 года № 1082 «Вопросы города Севастополя», которое предписывало «выделять город Севастополь в государственном плане и бюджете отдельной строкой». Постановление обязывало Министерство финансов РСФСР, Госплан РСФСР, другие министерства и ведомства РСФСР совместно с Крымским облисполкомом выделить бюджет, планы хозяйственного и культурного строительства, материального и технического снабжения города Севастополя из бюджета и планов Крымской области. Это Постановление было отменено Постановлением Совета Министров РСФСР от 25 апреля 1968 года № 264 «О признании утратившими силу некоторых решений Правительства РСФСР по вопросам государственного планирования»[13][6].
В феврале 1954 года Президиум Верховного Совета РСФСР постановил передать Крымскую область Украинской ССР[14].
Протокол № 41 заседания Президиума Верховного Совета РСФСР
5 февраля 1954 г.
Учитывая общность экономики, территориальную близость и тесные хозяйственные и культурные связи между Крымской областью и Украинской ССР, Президиум Верховного Совета РСФСР постановляет:
Передать Крымскую область из состава РСФСР в состав Украинской ССР.
Настоящее постановление внести на утверждение Президиума Верховного Совета СССР[15].
Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 5 февраля 1954 года «О передаче Крымской области из состава РСФСР в состав УССР», одноименный Указ Президиума Верховного Совета СССР от 19 февраля 1954 года и Закон СССР от 26 апреля 1954 года по данному вопросу не содержат какого-либо упоминания о Севастополе[6].
Вплоть до отмены в 1968 году постановления СМ РСФСР от 29 октября 1948 года № 1082 Севастополь финансировался из средств российского республиканского бюджета, что свидетельствовало о сохранении особого административного статуса города, установленного Указом Президиума Верховного Совета РСФСР 1948 года[16]. Однако, стоит отметить, что после передачи Крымской области Украинской ССР в 1954 году Севастополь стал финансироваться из украинского бюджета и был выделен отдельной строкой как город республиканского подчинения Украины[10][12]. Таким образом, с 1954 по 1968 год Севастополь финансировался как из бюджета РСФСР, так из бюджета Украинской ССР.
В конституции УССР 1978 года указывалось, что Севастополь является одним из двух (наряду с Киевом) городов республиканского подчинения УССР.[17]
Финансовые и организационные функции в административно-территориальных границах городского округа Севастополя вплоть до 8 декабря 1991 года (до дня подписания беловежского соглашения о ликвидации СССР) осуществлялись под непосредственным руководством Совета Министров СССР и без какого-либо участия Совета Министров Украинской ССР[6].
Одним из аргументов сторонников украинской принадлежности Севастополя является ссылка на сбoрник «СССР, Административнo-территoриальнoе деление coюзныx респyблик на 1 июля 1967 г.». В этом сборнике названы два города республиканского подчинения РСФСР — Москва и Ленинград и два города республиканского подчинения УССР — Киев и Севастoпoль[12]. Более того, в разделе «Украинская ССР» отдельно выделен «гoрoд-герoй Севастополь» как «город республиканского подчинения c 1948 г.». По их мнению, это означает, что Севастополь после 1954 г. сохранил статус города республиканского подчинения, но поменял республику, которой он подчинялся[18][10]. Однако, российские исследователи считают данный аргумент ошибочным, потому что, несмотря на официальный характер данного издания, указанные в нём сведения нельзя признать закрепляющими статус Севастополя как города республиканского подчинения в составе Украины, поскольку указанное издание не имеет характера правового акта[6]. Тем более, указ Президиума Верховного Совета РСФСР «О выделении города Севастополя в самостоятельный административно-хозяйственный центр» от 29 октября 1948 года не был отменен[19]. Ещё одним аргументом сторонников украинской принадлежности города, является передача в 1954 году Севастопольского горкома КПСС компартии Украины[10][12]. Однако, и этот аргумент российские исследователи считают неубедительным. Когда в 1948 году Севастополь был исключен из состава Крымской области, городская партийная организация была в соответствии со структурой ВКП (б) (c 1952 — КПСС) оставлена в составе Крымской областной партийной организации. Поэтому в 1954 году в состав Компартии Украины перешли и Крымская и Севастопольская парторганизации[6]. Также сторонники «украинского Севастополя» ссылаются на то, что в 1978 году упоминание о Севастополе было исключено из ст. 71 только что принятой новой конституции РСФСР (в статье, где, в числе городов республиканского подчинения РСФСР были названы только Ленинград и Москва) и было включено в ст. 77 новой конституции Украинской ССР, принятой в том же году[18][10]. Однако, в роccийской конституции 1978 года Севастополь никогда не упоминался[20].
23 августа 1994 года Севастопольский городской совет народных депутатов принял решение № 41 о Российском статусе города и направил соответствующее обращение к руководству России и Украины[21]. Решение было отменено Верховным Советом Украины[22].
6 марта 2014 года на внеочередной сессии Севастопольского городского совета было принято решение о вхождении города Севастополя в состав Российской Федерации, поддержке решения Верховного Совета Автономной Республики Крым о проведении общекрымского референдума и о принятии участия города в его проведении 16 марта 2014 года[23].
11 марта Севастопольский городской совет и Верховный Совет АРК приняли Декларацию о независимости Автономной Республики Крым и города Севастополя[24][25].
17 марта Севастопольский городской совет по итогам референдума 16 марта попросил российские власти включить город в состав РФ, как город федерального значения[26].
18 марта 2014 года в Георгиевском дворце Кремля был подписан договор о вступлении Республики Крым и города Севастополя в состав Российской Федерации на правах новых субъектов[27]. Через 3 дня президент России Владимир Путин подписал Федеральный конституционный закон «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя» и Федеральный закон «О ратификации Договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов»[28].
Большой Договор между Россией и Украиной предусматривает признание Россией существующих государственных границ Украины.
Правовой статус Севастополя.